Противуставноста на можноста за суспензија на урбанистичките планови

Сѐ додека Уставниот суд во целост не почне да ја применува својата надлежност, ќе бидеме сведоци на арбитрерно постапување на останатите органи вклучени во урбанистичкото планирање.

Новото законско решение за урбанистичко планирање, изгласано пред распуштањето на Собранието, ја легализира можноста општините да прогласуваат „мораториум“ во примената на веќе донесените урбанистички планови, но тоа не е во согласност со Уставот и со Законот за локална самоуправа, според кој единиците на локалната самоуправа имаат право да донесуваат и да менуваат урбанистички планови, но не и да ги суспендираат од примена откако се донесени.

Во целиот наплив од закони кои Собранието ги донесе пред своето распуштање, некако незабележително, барем медиумски, помина изгласувањето на Законот за урбанистичко планирање. Донесувањето целосно нов закон за урбанистичко планирање го иницираше Владата речиси пред една година, со цел да се елиминираат дотогашните законски решенија за кои се тврдеше дека доведоа до создавање хаос во урбанистичкото планирање и за да се воспостават правила со кои на „подобар и поефикасен начин“ ќе се уреди системот на просторно и урбанистичко планирање. Меѓу другото, со новото законско решение се врши и „озаконување“ на можноста за „мораториум“ во примената на определени, веќе донесени урбанистички планови.

Запирање, односно мораториум на урбанистичките планови

Зародишот на идејата за „мораториум“ на урбанистичките планови може да се лоцира пред се во политичката борба во државата. После многубројните прислушувани разговори преку кои јавноста непосредно се запозна со начинот на кој урбанистичкото планирање може да биде злоупотребено за лични, партиски или бизнис интереси, а на сметка на јавниот интерес, се појави потребата да се понудат решенија со кои таквите дејствија би се спречиле или нивните натамошни ефекти би се елиминирале. За постигнување на ваквата цел, како пречка се постави токму начинот на кој во тој момент беше регулирано и се спроведуваше урбанистичкото планирање. Определени носители на јавната власт се обидуваа да ги оспорат ваквите планови пред Уставниот суд, но непостоењето ефикасна судска заштита речиси секогаш доведуваше до неуспех, независно што постоеле недостатоци како неусогласеност на деталниот со генералниот план, непридржување до стандардите за урбанистичко планирање и сл. Дополнително, траењето на постапката пред Уставниот суд секогаш даваше можност во меѓувреме да дојде до реализација на таквиот план, па евентуалното негово укинување остануваше без ефект.

Токму како реакција на недостатокот од законски средства и јавниот притисок да се преземат ефективни чекори за конкретниот проблем, општина Центар на 13 декември 2018 година донесе Одлука за запирање на спроведувањето на деталните урбанистички планови со траење од четири месеци, која во јавноста стана позната под називот „мораториум“. Образложението за донесување ваква одлука беа многубројните недостатоци кои постоеле во важечките детални урбанистички планови и времето потребно за тие да бидат отстранети со донесување нови планови. По ваквата одлука веднаш следуваа негативни реакции, пред се од бизнис секторот, кој ги посочуваше лошите економски последици што би настанале за градежната фела, но истовремено се повикуваше на неуставноста и незаконитоста на одлуката. Во таа насока беше и нивната иницијатива пред Уставниот суд за оспорување на ваквата одлука. Уставниот суд сосема очекувано одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста, потпирајќи се на аргументи дека во тој момент не постоело законско овластување на Советот на Општина Центар за такво одлучување и истовремено донесе времена мерка со која се запира извршувањето на одлуката.

Се чини дека и Оштина Центар беше свесна за исходот од поведената постапка пред Уставниот суд, независно што во јавноста постојано се повикуваше на мотивот и ефектите кои се очекуваа со донесеното запирање како аргумент за одбивање на иницијативата. Затоа речиси веднаш по донесувањето на времената мерка, Општина Центар пристапи кон донесување нова одлука за запирање, со која истовремено предвиде престанување на претходно донесената одлука. Со тоа, одлучувањето на Уставниот суд по првобитно поднесената иницијатива стана беспредметно и беше донесена одлука за запирање на постапката за оценка на уставноста и законитоста.

На овој начин, Општина Центар всушност ги искористи недостатоците на системот на судска контрола на уставноста и законитоста предвидени со тогашниот Закон за просторно и урбанистичко планирање и дотогашната пракса на Уставниот суд по ова прашање. Со донесувањето на новата одлука за запирање, оспорувањето на ваквиот вид акти го претвори во еден вид бескрајна брканица помеѓу мачка и глушец и стави до знаење дека секоја следна иницијатива за оспорување би можела да стане беспредметна со носење нова, иста таква одлука. Додека, пак, Уставниот суд и субјектите кои ја оспоруваат уставноста и законитоста не би имале никаква можност или правно средство да се спротивстават. Ваквото постапување претставува и еден вид „шлаканица“ за Уставниот суд, затоа што во неговото досегашно постапување имаше тенденции одлуките за оспорени урбанистички планови да ги одолговлекува, а сомневањето кај пошироката јавност во тие случаи беше дека тоа се прави во корист и интерес на определени инвеститори. Оттаму, по малку зачудува и ставот на еден од уставните судии кој во издвоено мислење за погоре наведената иницијатива посочува дека Советот на Општина Центар на „перфиден начин одлучил да го изигра и Уставниот суд“, повикувајќи се на дотогашното „коректно постапување“ на овој суд во вакви предмети.

Независно колку и да се благородни мотивите за ваквото постапување на Општина Центар, останува фактот дека ваквите одлуки се противуставни и противзаконити, поради што и нивното донесување не треба да биде оправдано. На овој начин само се покажува дека системот на урбанистичко планирање постојано може да се изигрува, односно самата општина се претвора во еден од дотогашните причинители на урбанистичкиот хаос против кој се декларира дека се бори. Бидејќи секогаш постои можноста наместо во јавен интерес, донесувањето вакви одлуки да биде од лични, политички или лукративни причини. Конечно, ваквото постапување на Општина Центар несомнено ќе има последици во смисла на граѓански постапки за надомест на штета за сите оние кои не биле во можност да го искористат своето право на градење поради запирањето на деталните урбанистички планови. Овие средства повторно ќе бидат надоместени од даноците кои граѓаните ги плаќаат, но се претпоставува дека надлежните претходно пресметале оти користа од донесувањето на ваквите одлуки во смисла на заштита на здравјето на граѓаните и животната средина, или барем политичките кредити кои ќе се добијат, ќе биде поголема од паричната штета која ќе треба да биде исплатена.

Новото законско решение

Од сите досега наведени причини, со новиот Закон за урбанистичко планирање, се прави обид можноста за „мораториум“ на урбанистичките планови соодветно законски да се регулира. Законодавецот во член 23 од Законот предвидел можност урбанистички план или негов дел да се суспендира од страна на донесувачот, доколку се докаже несомнена штета врз јавниот интерес, воочена во текот на спроведувањето на планот, а произлегува од неговата спротивност со законот и прописите донесени врз основа на планот, поради неговата неусогласеност со плановите од повисоко ниво или поради плански решенија чии штетни последици не биле согледани при донесувањето.

За да биде изгласана ваква одлука, донесувачот тоа треба да го стори врз основа на стручен елаборат за суспензија изработен од комисијата за урбанизам, по претходно добиено мислење од министерот за транспорт и врски. Самата суспензија има дејство до донесување на новиот урбанистички план со кој се отстрануваат недостатоците, но не повеќе од шест месеци доколку се работи за дел од планот, или една година за целиот плански опфат, со тоа што донесувачот е должен истовремено да донесе одлука за донесување нов урбанистички план или измени на постојниот со кој би се елиминирале елементите кои се во спротивност со јавниот интерес.

Очигледна е намерата со ваквото законско решение да се опфатат причините и мотивите поради кои претходно беа носени одлуките за запирање од Општина Центар, при што се предвидени и мерки во смисла на временско ограничување на суспензијата и задолжително истовремено отпочнување на постапката за донесување нов или измена на постоечкиот план, со цел ограничувањето на можноста за градба да биде што е можно пократко. За поздравување е и имплицитното предвидување на правото за надомест на штета во случај доколку во предвидените рокови не се успее да се отстранат недостатоците поради кои била воспоставена суспензијата, што значително ќе влијае на самите донесувачи ваквата мерка да не ја злоупотребуваат, а за граѓаните би значело и соодветна парична сатисфакција за ограничувањето на користењето на нивното право на сопственост.

Меѓутоа, вака востановено и регулирано, повторно се поставува дилемата дали правото на суспензија е во согласност со Уставот и законите?

Противуставност и противзаконитост на правото на суспензија

Првенствено, согласно Уставот одлучувањето за прашања од урбанизмот, а со тоа и урбанистичкото планирање им е доверено на единиците на локалната самоуправа. Генералните и деталните урбанистички планови ги носат Советите на општините во форма на одлуки, односно во форма на општи подзаконски акти. Овластувањето на Советите на општините за донесување прописи, вклучително и одлуки, нормирано е со член 62 од Законот за локална самоуправа во рамките на кој е предвидено и дека вака донесените прописи влегуваат во сила во рок од 8 дена од нивното објавување, освен доколку со статутот не е поинаку определено.

Тоа значи дека со донесувањето и објавувањето на одлуката за определен урбанистички план, тој е во сила се до донесувањето друга одлука со која тој план се изменува или со која се носи нов урбанистички план. Меѓутоа, никаде во Законот за локална самоуправа не е предвидена можност во текот на примената на определена одлука, вклучувајќи ја тука и одлуката за донесување урбанистички план, таа да биде суспендирана за определен временски период и тоа од самиот орган кој го донел таквиот акт.

Тука мора да се напомене дека Законот за локална самоуправа пропишал право за градоначалникот на општината да може да го запре објавувањето на донесениот акт од советот, доколку смета дека е во спротивност со Уставот и законите. Но ако советот истиот акт повторно го потврди, тогаш не постои пречка за неговото објавување, а на градоначалникот му останува само можноста да поведе постапка пред Уставниот суд за неговата уставност и законитост. При вршењето на надзорот на законитоста на прописите на општините, Министерството за локална самоуправа е овластено да носи решенија за запирање на примената на прописите, доколку цени дека не се во согласност со Уставот и законите, но е должно во рок од 30 дена да поведе иницијатива пред Уставниот суд за оценка на неговата уставност и законитост. Во двата погоре наведени случаи, одлуката за необјавување или за запирање на примената на прописот ја носи орган различен од органот кој го донел самиот пропис, но уште позначајно е што крајната одлука дали тој акт е во согласност со Уставот и законите му е препуштена на Уставниот суд, кој е единствено овластен орган да врши таква оценка.

Оттаму, се поставува прашањето од каде советот на општината го црпи овластувањето да може да суспендира од примена пропис кој самиот го има донесено, имајќи предвид дека неговите уставни и законски овластувања опфаќаат право само на донесување и изменување прописи? Исто така, оценката дали урбанистичкиот план е во спротивност со законот може да ја врши само Уставниот суд, вклучувајќи го тука и правото привремено да запре извршување на определен пропис поради можност да настанат тешко отстранливи последици, но не и советот кој го донел таквиот план. Ова се однесува и на околностите дали спроведувањето на определен урбанистички план е на несомнена штета на јавниот интерес, со оглед дека јавниот интерес при донесувањето на урбанистичките планови е определен со самиот Закон за урбанистичко планирање, па оценката и во овој случај единствено му припаѓа на Уставниот суд.

Апсурдноста на постапката за суспендирање на урбанистичките планови се согледува и во фактот што за дoнесување ваква одлука потребно е претходно да се добие мислење од министерот за транспорт и врски. Законот не прецизира точно што треба да содржи ваквото мислење, но претпоставка е дека во најмала рака треба да се однесува на согласност со утврдените незаконитости или утврдената штета врз јавниот интерес во рамки на стручниот елаборат на комисијата за урбанизам. Меѓутоа, треба да се има предвид дека токму Министерството за транспорт и врски дава согласност на изготвените предлог планови, со која потврдува дека во целост е почитуван Законот за урбанистичко планирање и прописите донесени врз основа на законот, како и дека постапката за подготовката на плановите во целост била почитувана. Оттаму, се доведуваме во ситуација истиот орган кој претходно веќе го одобрил урбанистичкиот план пред неговото донесување, односно потврдил дека тој во целост е во согласност со законот, да треба да даде мислење со кое ќе се согласи со суспензијата на веќе донесениот план поради неговата незаконитост. Имајќи го предвид степенот на политизираност на општинските и државните органи, можноста министерот за транспорт и врски да издава вакви мислења само би значела враќање во времето кога во урбанистичкото планирање важеше максимата дека „за мислење не се оди во затвор“, односно носење мислења кои наместо во насока на заштита на јавниот интерес, би биле во корист на определени интересни групи.

Постоеја ли подобри законски решенија?

Независно од сето ова, крајната одлука за уставноста и законитоста на можноста за суспензија ќе треба да ја донесе Уставниот суд, имајќи предвид дека неизбежно ќе бидат поднесени иницијативи за нејзина оценка. Ова е по малку иронично, со оглед дека ваквото законско решение со кое оценката за законитоста на урбанистичките планови им се доделува на органите кои ги носат таквите планови, односно на органите кои претставуваат дел од извршната власт, во најголем дел се должи на пасивноста на Уставниот суд во спроведувањето на своите надлежности.

При определувањето решение на конкретниот проблем, требаше да се размислува за солуции кои повеќе се во согласност со моменталната уставна и законска поставеност на урбанистичкото планирање. Дел од нив повторно би претпоставувале законски измени, како на пример, донесување на стандардите и нормативите за урбанистичко планирање во форма на закон, или нивно вклучување во Законот за урбанистичко планирање, наместо да се носат во форма на правилник. Со тоа би се избегнало досегашното постапување на Уставниот суд, да не врши оценка дали определен урбанистички план е во согласност со ваквите стандарди, поради тоа што правилникот претставувал подзаконски акт од ист ранг со урбанистичкиот план.

Но битните чекори кои требаше и треба да бидат преземени не претпоставуваат легислативни измени, туку мора да бидат насочени кон зајакнување на институционалниот капацитет на Уставниот суд за постапување во вакви предмети. Тоа може да биде направено преку разни обуки, семинариконференции со истакнати домашни и странски експерти во областа на урбанистичкото планирање или преку организација на дебати на кои различните чинители во општеството би можеле да ги соочат своите ставови со уставните судии. Целта би била уставните судии да го продлабочат познавањето на проблематиката на урбанистичкото планирање со сета своја комплексност, со надеж дека тоа би довело до целосна примена на надлежностите на Уставниот суд при одлучувањето во предмети од ваков вид. Поточно, промена на неговата пракса во смисла на максимално и ефективно користење времени мерки, како единствен уставен и законит начин привремено да се запре примената на определен урбанистички план во ситуации кога постои сомневање за неговата незаконитост или неуставност. И можеби најзначајно, промена на начинот на кој се одлучува за уставноста и законитоста на урбанистичките планови преку оценка не само на почитувањето на постапката за нивното донесување, туку и на нивната суштина преку проверка дали бил почитуван повисокиот урбанистички план, дали биле запазени начелата на урбанистичкото планирање и дали тој, покрај усогласеноста со Законот за урбанистичко планирање, е во согласност и со останатите закони кои регулираат определени права на граѓаните.

Сѐ додека Уставниот суд во целост не започне да ја применува својата надлежност, како единствен орган кој има право да врши оценка на уставноста и законитоста на урбанистичките планови согласно моменталната поставеност на урбанистичкото планирање, ќе бидеме сведоци на арбитрерно постапување на останатите органи вклучени во урбанистичкото планирање или обиди за законски решенија со кои на овие органи им се даваат овластувања кои уставно и законски не им припаѓаат и кои, ако историјата нешто не учи, повторно ќе бидат злоупотребени за цели кои се во спротивност со јавниот интерес или со правата на граѓаните.

Иван Колевски

(Текстот е напишан во рамките на Иницијативата за дигитално граѓанство ResPublica. Оригиналната објава можете да ја прочитате тукa)

Ставовите искажани во рубриката Колумни се лични ставови на авторите и не се автоматски и ставови на редакцијата на МКД.мк. Редакцијата на МКД.мк се оградува од ставовите во објавените колумни, а одговорноста за изнесеното во нив е исклучиво на авторот.

Кога кризата со коронавирусот ќе заврши, светот повеќе нема да биде ист, концептот на неолиберализмот ќе биде редизајниран.

повеќе

Благодарејќи на коронавирусот, граѓаните го видоа вистинското лице на  оваа натприродна организација, наречена државна администрација. Алчна, себична, несолидарна, нечувствителна.

повеќе

Солидарноста е единствениот начин за надминување на оваа криза.

повеќе