Потреба за ефикасни јавни финансии

Програмата за реформа на управувањето со јавните финансии 2018-2021 се носи во екс-пост заробена држава каде тензиите помеѓу администрацијата, економските агенти, клиентите и општеството се големи.

Затоа е потребен критички осврт за ризиците и проблемите со кои се соочувале јавните финансии во минатото и како тие ќе се управуваат во иднина, за предложените активности во Програмата да бидат реално остварливи. Во спротивно, може да се донесе Среднорочна буџетска рамка која нема да ја исполнува целта или да се формира Фискален совет кој бргу ќе ја изгуби суштината на своето постоење.

Министерството за финансии ја подготвува Програмата за реформа на управувањето со јавните финансии 2018-2021. Има повеќе пристапи по кои може да се анализира Програмата за да се придонесе кон нејзино подобрување и поефикасно спроведување. Пристапот може да биде по фазите од буџетскиот процес, по фазите од буџетскиот циклус, по класификацијата и структурата на буџетот, по принципите на доброто управување итн.

Генерално документот е детален, но недостасува соодветен критички осврт, како позадина на еден ваков важен документ, за да се оцени стартната позиција за која се утврдуваат потребите од Програмата. Со тоа полесно ќе се дефинираат приоритетите, нивната смисла и разбирање ќе бидат повидливи, полесно ќе се утврди длабочината на проблемот, а со тоа и соодветно ќе се утврдат и ресурсите потребни за исполнување на мерките од приоритетите, како и целите кои тие треба да ги постигнат.

Социо-економски и политички контекст

Програмата не се носи во редовни услови туку во услови на заробена држава кога јавните финансии се практикуваат во делумно слободна држава водена од хибриден режим, држава со длабока ерозија на фискалната дисциплина и надминување на планираните буџетски дефицити, со широк опсег на клиенти на фискалната илузија кои чекаат трансфери од буџетот. Критичкиот осврт во овој документ не е за биење битка во арена со администрацијата која ја подготвила таа програма и која на крајот на денот треба и да ја спроведе, туку критичкиот осврт треба да се сфати како форум каде граѓанскиот сектор партнерски се нуди со искуство и знаење за евентуално подобрување, а во иднина и за полесна имплементација на оваа Програма. Во таа насока во Програмата недостасуваат разработени сценарија со финансиска конструкција за тоа кои ресурси се потребни за нејзино исполнување.

Во тој контекст, непризнавањето на улогата и придонесот на граѓанскиот сектор во Програмата е сериозен недостаток. Јасно треба да биде дека сите меѓународни организации споменати во Програмата се брифираат со граѓанските организации при носењето на нивните документи и препораки и затоа барањето да граѓанскиот сектор да биде признаен експлицитно во оваа програма не е работа на суета, туку на зајакнување на кредибилитетот на самата програма, особено што новата Влада има изразено јасна волја за поголема транспарентност, партиципација и мобилизација на сите релевантни ресурси што општеството ги има за поефикасни јавни финансии. Во таков контекст, администрацијата ќе мора да ја прилагоди нивната функција на корисност кон политичката волја на новата Влада да работи на оптимизација на општествената функција на корисност и да го прифати граѓанскиот сектор како форумски партнер, а не како непријател во општествена арена.

Сакаме да потенцираме дека овој документ е „изваден од фиока“, а тоа значи дека во голем дел е изработен од администрацијата во времето на претходната влада која пак немала политичка волја да го подобри системот на јавните финансии со евентуално објавување на Програмата. Тогашната Влада и тогашниот министер за финансии го дерогираа системот на јавни финансии од повеќе аспекти: еродирање на фискалната дисциплина, преку промената на дефиницијата за јавниот долг, преку криење на податоците за јавен долг и прикажување само на државниот долг, преку изземање на јавните претпријатија од дефиницијата за јавен долг и инстутуционалната интервенција за да Агенцијата за државни патишта стане Јавно претпријатие и со тоа да не е консолидирано во буџетот и да биде надвор од буџетот. Понатаму, поранешната Влада и министерството за финансии не го почитуваа буџетскиот процес и не го имплементираа законот за буџети со недонесување на полугодишниот извештај, а стратешките документи беа бајпасирани со ад-хок решенија со што се губеше смислата на Фискалната стратегија и Стратегијата за јавен долг. Фискалната стратегија низа години беше донесувана откако буџетот ќе беше изгласан во Собрание и не беше почитуван принципот на вредност за пари т.е. ефикасност, економичност и ефективност преку неефикасните интервенции во Законот за јавни набавки со инсистирање на задолжителната употреба на најниска цена, а беше дискредитиран и системот за надзор над јавните финансии од страна на Законодавниот дом.

Ова се само мал дел од елементите кои бараат подетална анализа при носење на Програмата бидејќи таа е доста обемна и амбициозна и тешко остварлива во назначениот период. Ова е важно да се знае бидејќи оваа програма не се носи во редовни услови, туку во екс-пост заробена и хибридна држава каде тензиите помеѓу администрацијата, економските агенти, клиентите и општеството се големи. Ова е важно бидејќи граѓаните под имплементација не подразбираат само формирање на инструментите за поквалитетен живот или нивно регулирање во правниот систем, туку граѓаните очекуваат функционална имплементација на вакви програми со подобрување на квалитетот на животот во државата.

Зошто јавни финансии во економија базирана на ефикасност?

Пристапот на јавни финансии базирани на ефикасност може да се објасни преку два примери:

  1. Предложената активност за воведување на Среднорочна буџетска рамка и
  2. Предложеното воведување на Фискален совет.

Притоа треба да се нагласи дека Центарот за економски анализи (ЦЕА) пресмета дека неефикасноста на јавните финансии е околу 13-40 отсто од Бруто додадената вредност на БДП и дека со воведување на буџет заснован на резултати (performance budgeting) тоа се заштеди од околу 850 милиони до 2,5 милијарди евра за период од 50 години на нето сегашна вредност.

 За Среднорочна буџетска рамка

Веќе укажавме на примерот кога Фискалната стратегија се носи после предлог-буџетот, со што таа ја губи смислата на своето постоење. Значи, не станува збор за тоа дали ќе се подобри среднорочното буџетско планирање со тоа што наместо Фискална стратегија сега ќе се носи Среднорочна буџетска рамка, туку дали ваков документ ќе биде применет соодветно на неговата намена.

Среднорочна буџетска рамка се носи за да служи за некаква цел. Значи, ефикасноста на јавните финансии подразбира дека стратешките документи, пред се`, треба да се носат за да се почитуваат преку нивна имплементација и транспарентност повеќе отколку со тоа да се унапредуваат документите по нивната форма. Значи, не велиме да не се воведе евентуално Среднорочна буџетска рамка, туку дека досегашниот проблем на поефикасна, поекономична и поефективна алокација на ресурсите не бил поради тоа тоа што сме немале Среднорочна буџетска рамка за носење на буџет за наредната фискална година, туку проблемот бил во тоа што носењето на Фискалната стратегија немало никаква практична вредност бидејќи се носела по инерција и после изгласувањето на буџетот.

Можеме да се доведеме во ситуација да носиме Среднорочна буџетска рамка, таа по квалитет да е согласно најдобрите практики, но сепак да не ја исполнува целта. Овие ризици не се објаснети во Програмата и не се дадени соодветни решенија како тие ризици евентуално ќе се управуваат. Токму затоа на почетокот од една ваква амбициозна програма е потребно да има соодветен критички осврт за тоа кои биле ризиците и проблемите со кои се соочувале јавните финансии во минатото и како тие идентификувани системски ризици ќе се управуваат за да може предложените приоритети и активности во Програмата да бидат реално остварливи и за да бидат ефикасно решение за системот на јавни финансии во Македонија.

И ова е всушност предизвикот како јавните финансии во Македонија да преминат од јавни финансии кои почиваат на фактори и инпути на производство кон јавни финансии кои почиваат на поголема ефикасност. Оттука и инсистирањето на критичен осврт кој јасно ќе ги детектира слабостите од минатото за да може полесно да се утврди и кои се проблемите во јавните финансии и соодветно на тоа да се одговори со ефикасни решенија. Можеби доколку се направеше анализа ќе се утврдеше дека Фискалната стратегија во овој степен на развој на буџетскиот процес во Македонија е доволно ефективна алатка за поефикасно и поекономично алоцирање на финансиските средства согласно приоритетните цели утврдени од Владата. Но, во случај на отсуство на соодветна анализа, се доведуваме во ситуација да ги растегнуваме ресурсите кон изработка на сосема нов тип на напреден документ каков што е Среднорочна буџетска рамка, без целосно да ги исцрпиме можностите на Фискалната стратегија, па со тоа и тој нов документ да не ги постигне целите за кои ќе се носи.

За Фискалниот совет

Фискалниот совет мора да има цел за своето постоење. Во Република Македонија за да профункционира ваква институција потребен е политички амбиент за поддршка за Владата да биде лимитирана од ваквата институција. Ваква лимитарана Влада во македонски амбиент не значи пежоративна лепенка, туку напротив градење на кредибилитет на долг рок на самата институција на извршната власт и зајакнување на општествениот договор. Овде станува збор за самиот амбиент во општеството - дали граѓаните, политичките елити и бизнисите ќе имаат доволно посветеност за градење на кредибилитетот на една ваква институција. Владата мора да ги прифати советите од ваквата институција, а во случај на одбивање, на Советот мора да се даде аргументирана експликација, односно да се почитува правилото „согласи се или објасни“ (comply or explain). Притоа, предмет на дискусија не е независноста, интегритетот и стручноста на членовите во Советот бидејќи тоа е тривијална основа за постоење на една ваква институција. Она што е поважно е евентуалното игнорирање на советите од Фискалниот совет од страна на извршната власт и нејзините органи кои ќе доведат не само до негово дискредитирање, туку под знак прашање ќе го доведе и неговото постоење.

Важно е да се напомене дека во Македонија мора да постои консензус за градење на ваква институција бидејќи во спротивно таа институција бргу ќе ја изгуби својата острина и целта на своето постоење по примерот на неуспехот со Унгарскиот фискален совет. Уште поважно е да се даде одговор како Советот ќе се однесува поради „обратната каузалност“ (reverse causality). Обратната каузалност значи дека во амбиент на извршна власт и парламентарна демократија каде владеењето е добро и каде има фискална дисциплина, воведување на Фискален совет е само потврда на таквата власт за нејзината постоечка фискална дисциплина. Во Македонија, пак, таков Фискален совет ќе се соочува со каузалност каде ќе се занимава со посветеност (commitment) и ќе мора да постигне цели за враќање на фискалната дисциплина, за што ќе треба да има слободни медиуми и добро информирана јавност и солидна надзорна функција на Собранието. Значи, овде постојат повеќе ризици за постоењето на ваков Фискален совет каде трошокот засметан на 165 илјади евра годишно во нацрт Програмата е само финансиски трошок за неговото постоење, но економскиот трошок од неговата функционалност е многу повисок доколку се земат предвид и ризиците. Не е целта само Фискалниот совет да се формира и да администрира, туку да исполнува општествени цели во јавните финансии.

Други теми од Програмата

Освен овие два примери остануваат и други теми и активности од Програмата за дискусија, како на пример: потребата од поефективна партиципација во јавните финансии; подобрување на надзорната улога на Собранието и евентуално формирање на комисија за јавни сметки; за неефикасноста на институции како Советот за јавни набавки, кој ќе биде укинат, но и Комисијата за заштита на конкуренцијата и Советот за јавно приватно партнерство; Државниот завод за ревизија да не се третира како буџетски корисник, туку да го предлага својот буџет директно на Собранието; да се даде поголем фокус на Јавната внатрешна финансиска контрола за подобро планирање на јавните финансии. Понатаму, недостасува и адресирање за структурата на јавните финансии со финансиите на локалните власти; подетална анализа можело да се даде на консолидацијата на приходите преку наменските приходи за кои во Програмата нема никаква дискусија освен за приходи од царина (на пр. застарена секундарна легислатива - пр. трансферот за градинките, покривање на економскиот трошок, административен капацитет, распределба на средства на пример од надоместоци итн.); буџетскиот календар; проценка на влијание на регулативата; квазифискалните активности; класификацијата на приходи и расходи (функција на држава); зајакнување на врската помеѓу стратешките документи и финансискиот дел на буџетот итн.

Оваа Програма само може да добие на квалитет доколку не се брза и доколку трпеливо и подетално се издискутира контекстот, доколку се направи соодветна анализа за потребата од ваква програма каде јасно ќе се издвојат приоритетите, каде ќе се направат соодветни симулации и секако каде ќе се утврди капацитетот и спремноста на администрацијата не само да ги донесе законските измени, формата на документите и инпутите, туку јасно би се дефинирало кои би биле ефектите од овие активности и дали тие може да се имплементираат во ваков социо-економски и политички амбиент и во кој рок.

доц. д-р Марјан Николов

(Текстот е напишан во рамките на Иницијативата за дигитално граѓанство ResPublica. Оригиналната објава можете да ја прочитате тука)

Ставовите искажани во рубриката Колумни се лични ставови на авторите и не се автоматски и ставови на редакцијата на МКД.мк. Редакцијата на МКД.мк се оградува од ставовите во објавените колумни, а одговорноста за изнесеното во нив е исклучиво на авторот.

На Водно навистина не му треба сега и жичарница нова да се гради.

повеќе

Неконтролираниот политички развој, кој создаде пет парламентарни партии на етничките Албанци, ја прави нестабилна политичката ситуација не само кај aлбанскиот блок, туку и на ниво на државата. 

повеќе

Програмата за реформа на управувањето со јавните финансии 2018-2021 се носи во екс-пост заробена држава каде тензиите помеѓу администрацијата, економските агенти, клиентите и општеството се големи.

повеќе